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Die politische Dimension der EU

Autor: Bernhard Zepter

Europa im Umbruch

Wenn man heute in Deutschland über Europa spricht, dann fallen Stichworte wie „Bürokratie“, „Demokratiedefizit“, „mangelnde Bürgernähe“ oder „Subsidiarität“. Europapolitik ist für uns eine sehr persönliche, interne Angelegenheit. Nur selten fragt man sich, wie eigentlich der Rest der Welt und insbesondere die Nichtmitglieder die EU bewerten. Was erwartet man von ihr und welche Rolle soll die EU im Konzert der Nationen spielen?

Wird die EU als Einheit wahrgenommen oder lediglich als ein Bund von Nationen, die sich zwar redlich bemühen, gemeinsam zu handeln, die aber bei wichtigen politischen Fragen ihren nationalen Interessen folgen? Ist sie in den Augen der anderen der große Friedensgarant; ist sie die europäische Antwort auf die Herausforderungen der Globalisierung oder ist sie selbst Motor dieser Entwicklung, ein „Global Player“, der seine wirtschaftliche Stärke zum eigenen Vorteil nutzt? Und vor allen Dingen: Wird dieses Projekt Bestand haben oder ist es nur ein Experiment, das sich auflöst wenn sich die politischen Rahmenbedingungen verändern?

Leider gibt es auf diese Fragen keine einfachen Antworten. Die Geschichte der EU ist gebunden an ständig wechselnde Wünsche und Vorstellungen der nationalen und internationalen Politik. Sie berührt die klassische Frage, die immer wieder gestellt werden muss: Welches Europa wollen wir letztlich?

Zur Frage der europäischen Finalität gab es immer wieder unterschiedliche Ratschläge. Carlo Schmid war einer der Mahner, der 1956 davor warnte, die Europäischen Gemeinschaften als die Geburt einer neuen Supernation zu feiern. Für ihn durfte Europa nicht die Neuauflage eines klassischen Nationalstaates im größeren Maßstab sein. Schutz vor einer aggressiven Sowjetunion oder das Gleichziehen mit den Potentialen der USA sollten als Begründung für das europäische Einigungsprojekt nicht ausreichen. Im Gegenteil: Für Schmid lief eine solche Zielsetzung lediglich darauf hinaus, politische Fehler der Nationalstaaten zu perpetuieren und durch Kombination der Machtpotentiale sogar zu vergrößern. Nur als Wertegemeinschaft könne die EWG dauerhaft Bestand haben und zu einer höheren staatlichen Qualität führen.

Männer wie Jean Monnet, Konrad Adenauer oder Jacques Delors haben die pädagogische Rolle einer europäischen Wertegemeinschaft betont. Durch das Zusammenwachsen im Rahmen der europäischen Verträge und in einem fairen Wettstreit untereinander und mit anderen Staaten würden die Bürgerinnen und Bürger Europas lernen, sich gegenseitig zu respektieren und den Wert des Miteinanders in einem Raum des Rechts, der Sicherheit, der Solidarität und der wirtschaftlichen Prosperität erkennen. Eine erfolgreiche Entwicklung im europäischen Raum könnte dann auch anderen Staaten und Regionen als Vorbild dienen und somit die Arbeit der Vereinten Nationen unterstützen.

Aber Montanunion, Euratom und EWG betraten die Weltbühne nicht als eine neue Form der Staatlichkeit oder des Völkerrechts, sondern als ein Projekt des Wirtschaftliberalismus, als eine Institution zum Wiederaufbau des vom Krieg verwüsteten Europas und zur Ankurbelung der Wirtschaft gemäß den Prinzipien einer sozialen Marktwirtschaft. Man knüpfte an Vorschläge an, die bereits nach dem ersten Weltkrieg diskutiert wurden. Schon 1923 hatte Richard Coudenhove Kalergi in seinem Paneuropäischen Manifest eine europäische Konferenz zu den Themen Zollabbau, Abrüstung und ein europäisches Streitbeilegungsverfahren gefordert. Der 1930 von Aristide Briand vorgeschlagene Pakt zielte auf Maßnahmen zum Zollabbau und zur Wirtschaftsliberalisierung, bei voller Wahrung der nationalen Souveränität.

Der von Robert Schuman am 9. Mai 1950 unterbreitete Vorschlag zur Schaffung einer Montanunion hatte jedoch eine neue Qualität: Der Plan, Schlüsselindustrien dem Zugriff der nationalen Regierungen zu entziehen und einer gemeinsamen Kontrolle zu unterwerfen war neu und ehrgeizig. Er lief auf eine partielle Verschmelzung von nationaler Souveränität der Mitgliedstaaten und die Schaffung einer gemeinsamen Institution mit eigener Exekutivgewalt hinaus. Das war der erste Schritt zur politischen Integration und hatte eine entsprechend nachhaltige Wirkung auf die Völkergemeinschaft.

Die Reaktion anderer, auch nichteuropäischer Staaten auf diese Entwicklungen war am Anfang positiv abwartend, konnte doch die Politik der wirtschaftlichen Integration von Staaten, die über lange Zeiträume ihrer Geschichte im Streit untereinander gelegen hatten, einen wichtigen Beitrag zu Frieden und Stabilität in Europa leisten und die Entwicklung in diesen Ländern beflügeln. Dennoch überwog bei den meisten Beobachtern die Skepsis, ob sich ein derart ehrgeiziger Ansatz in der Praxis nachhaltig durchsetzen würde.

Insbesondere den Briten war die Vorstellung einer Einschränkung nationaler Souveränität ein Graus. Auch wenn Großbritannien die Bildung von Freihandelszonen und die Öffnung der Märkte stets befürwortete, so ging aus seiner Sicht die in den Römischen Verträgen enthaltene Verpflichtung zur schrittweisen Errichtung eines europäischen Binnenmarktes und einer integrierten Wirtschafts-und Währungsunion entschieden zu weit. Als Alternative zu den Europäischen Gemeinschaften gründete man die EFTA, eine Freihandelszone nach klassischem Vorbild.

Für EGKS, Euratom und EWG lief die Entwicklung in den 50er Jahren ganz im Sinne der Erwartungen der Gründungsväter. Schon in der Diskussion über die Montanunion waren sie sich einig, dass ein dauerhaftes Zusammenwachsen in Europa nicht der Wirtschaft allein überlassen bleiben konnte. Die Gemeinschaften bedurften einer politischen Klammer.

Beflügelt von den positiven Reaktionen auf die Vorschläge Schumans und noch bevor die neuen Institutionen ihre Arbeit aufnahmen, zog Premierminister Pleven mit seinem Vorschlag zur Schaffung einer Europäischen Verteidigungsgemeinschaft (EVG) nach, ein in der Tat mutiger Schritt in Richtung einer europäischen politischen Union. Allerdings war dieser Vorschlag wenig ausgereift und mit einer Reihe von Unzulänglichkeiten behaftet, die später und nach langen, schwierigen Diskussionen zum Scheitern dieser Initiative führten. Auch Adenauer bekennt in seinen Memoiren, dass diese Initiative zu früh kam.

Wie wenig Plevens Plan Aussicht auf Erfolg gehabt hätte (selbst wenn er angenommen worden wäre) zeigt sich nicht nur in der Ablehnung durch Mendes France und durch die französische Nationalversammlung, sondern bald nachdem Charles de Gaulle die Regierung in Frankreich übernahm. De Gaulle, dem die bereits etablierten Institutionen wegen der damit verbundenen Aufgabe nationaler Souveränität ebenso wenig passte wie den Briten, setzte nun seinerseits alles in Bewegung, um der weiteren Entwicklung der EU seinen Stempel aufzudrücken. 1961 stellte eine Studiengruppe unter Leitung des französischen Botschafters Fouchet einen Bericht vor, der zwar eine Zusammenarbeit der sechs Mitgliedstaaten der Gemeinschaften auf allen Ebenen (auch politisch) zuließ, aber in ausschließlich intergouvernementaler Form. Die Annahme dieses Plans hätte das Ende der supranationalen Behörden von EWG, Euratom und EGKS bedeutet.

Was die Europäischen Gemeinschaften damals rettete, war nicht nur die Standhaftigkeit der Niederländer, Deutschen, Italiener und Belgier gegen die gaullistische Politik, sondern der wirtschaftliche Erfolg, den die Politik der Integration den EWG-Ländern bescherte. Während auf dem Kontinent die Wirtschaft boomte, fielen die Briten ökonomisch immer weiter zurück. Daran konnte auch die EFTA nichts ändern. Die Politik der Integration erwies sich als effizienter, krisenresistenter und innovativer.

Das mussten sogar die Briten anerkennen. Nach der Devise „If you can’t beat them, join them” stellten sie in den 60er-Jahren ihren Aufnahmeantrag, saßen aber auch nach ihrer Aufnahme in die EWG im Bremserhäuschen, stets darauf bedacht, sich jedem Machtzuwachs oder weiterem Transfer ihrer Souveränität nach Brüssel entgegenzustellen. Verhindern konnten sie die Entwicklung nicht, wohl aber erheblich verlangsamen.

Nach dem Rücktritt de Gaulles 1969 gab es weitere wichtige Impulse: Die in der Auseinandersetzung mit dem EVG-Vertrag auf Eis gelegte Frage einer politischen Union kam beim Gipfel von Den Haag erneut auf die Tagesordnung. Im Davignon-Bericht vom Oktober 1970 wurde die Gründung der Europäisch-Politischen Zusammenarbeit (EPZ) vorgeschlagen und vom Rat beschlossen. Sie war rein intergouvernemental angelegt; einen Vertrag gab es nicht, wohl aber informelle institutionelle Vorkehrungen sowie eine politische Verpflichtung zur Zusammenarbeit unter den Mitgliedstaaten. Die EPZ stand außerhalb des Rechts der EWG, die Beratungen fanden aber im lockeren Zusammenhang mit der Arbeit der europäischen Organe statt.

Im Kern gilt diese Konstruktion noch heute. Institutionell wurde die EPZ zwar ausgebaut, 1987 im Rahmen der Beschlüsse über die Einheitliche Europäische Akte sogar in die Verträge aufgenommen (Art. 30) und in Maastricht in Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) umgetauft. Was die Sicherheitspolitik anbelangte, so wurde die WEU wiederbelebt und später als verteidigungspolitischer Arm in die EU übernommen.

Im Lissabon-Vertrag wurde die Zusammenlegung von Gemeinschaftrecht und politischer Zusammenarbeit formal vollzogen. Um die Rolle der Außenpolitik im Vertrag zu stärken, wurde im Verfassungsentwurf des Konvents sogar die Ernennung eines „EU-Außenministers“ vorgeschlagen. Der Rat aber zog es vor, von einem „Beauftragten für die Außenbeziehungen“ zu sprechen, der gleichzeitig auch als Vizepräsidenten der EU-Kommission fungiert. Auf diese Weise wollte man die Verklammerung von Kommission (in der eine Reihe von zumindest zum Teil vergemeinschafteten Außenkompetenzen angesiedelt sind) und dem Rat (der für die weiterhin intergouvernemental geregelte Außen-und Sicherheitspolitik zuständig bleibt) auch nach außen hin deutlich machen. Die GASP und der von der EU-Kommission bereits geschaffene Dienst für die EU Außenbeziehungen, der auch in zahlreichen Drittländern mit sogenannten Delegationen vertreten war, wurde in EEAS (European External Action Service) umbenannt, im Deutschen etwas missverständlich mit „Europäischer Auswärtiger Dienst“ (EAD) übersetzt.

Einmal mehr setzt der EAD die in der EU gängige Praxis fort, in der politischen Zusammenarbeit mehr Einheit zu plakatieren als die Wirklichkeit hergibt. Durch komplexe Verfahrensregeln und durch die Vergrößerung des für Außenbeziehungen zuständigen Apparats wird ein Konsens vorgetäuscht, den in Wirklichkeit nicht existiert. Nichts zeigt das deutlicher als in den außenpolitischen Krisen: Die Tinte unter der Lissabon-Vertrag war noch nicht trocken, als in der Libyen-Resolution im VN-Sicherheitsrat die so beschworene gemeinsame Außenpolitik auseinander brach. Alles war wie zuvor: Wenn es um wichtige nationale Interessen geht, verabschiedet sich der ein oder andere Mitgliedstaat aus der zuvor beschworenen Solidarität.

In der Außen-und Sicherheitspolitik mag das Erscheinungsbild der EU die Weltöffentlichkeit wenig zu überzeugen. In anderen Bereichen der Außenbeziehungen aber hat die EU schrittweise beträchtlich an Einfluss und Gestaltungspotential gewonnen:
Zunächst auf dem europäischen Kontinent selbst. Hier ist der Beitritt zur EU ein bestimmender Faktor geworden, und das nicht nur seit der Osterweiterung. Schon die Konkurrenz zwischen EFTA und EWG hat die EU durch den Beitritt von Finnland, Österreich und Schweden zu ihren Gunsten entschieden. Nur die reichen Staaten Schweiz und Norwegen zieren sich noch, sind aber durch zahlreiche bilaterale Verträge in der Politik der EU nachhaltig eingebunden. 

Kein Land in Europa kann es sich heute leisten, die EU zu ignorieren. Jeder ist fundamental auf den Zugang zum mächtigen EU-Binnenmarkt angewiesen und muss sich den Regeln dieses Marktes anpassen. Auch hier ist einmal mehr die Wirtschaft der ausschlaggebende Faktor, der seine Auswirkungen auch auf andere Politiken hat. Instrumente der Gemeinschaftpolitik, insbesondere der Zugang zu den verschiedenen Ausgleichsfonds der EU macht es insbesondere für die ärmeren EU-Staaten im Süden und Osten des Kontinents zusätzlich attraktiv, der EU anzugehören. Dazu tritt das politische Prestige, das die EU trotz mancher Kritik an ihrem Erscheinungsbild für diese Länder verkörpert.

Diejenigen Staaten Europas, deren Beitritt zur EU auf absehbare Zeit nicht möglich ist oder die aus geographischer Sicht in enger Nachbarschaft zur EU leben, werden von der EU mit der Nachbarschaftspolitik umworben. Sie ist u.a. auch das Bemühen der EU, die seit dem Fall der Berliner Mauer entstandene Beitrittsdynamik in den Griff zu bekommen und mehr Zeit für Anpassungen zu gewinnen. Anpassung sowohl in Bezug auf die weitere Entwicklung der Gemeinschaftspolitiken wie auch um den Beitrittskandidaten Zeit zu geben, einen Entwicklungsstand zu erreichen, der den Beitritt möglich und sinnvoll macht. Faktum bleibt, dass es der EU über die Jahre gelungen ist, die politische Landschaft in Europa radikal umzugestalten.

Allerdings trägt dieser Erfolg auch manchmal ein finanzielles und politisches Risiko. Das zeigt sich am Beispiel der Ukraine, in der über die Frage der Annäherung an die EU ein blutiger Bürgerkrieg ausgebrochen ist. Die EU eint demnach nicht nur, sie kann auch spalten und ist deshalb gut beraten, bei der Entwicklung ihrer Außen-und Sicherheitspolitik Vorsicht walten zu lassen, wenn ihre Politik sensible Probleme wie das Ost-West-Verhältnis oder der Frieden im Nahen Osten berührt.

Dennoch: Das Beispiel der EU und ihr auf Ausgleich und Toleranz ausgerichtete Politik können auch diesen Ländern helfen, ihren Zwist beizulegen und innerhalb gemeinsamer Grenzen zusammenzuarbeiten. Nur muss von Seiten der EU jeder Anschein einer Einmischung in geopolitische Differenzen vermieden werden. Nur wenn sich die EU auf das beschränkt, wofür sie geschaffen wurde, nämlich Völker zusammenzuführen, innere und äußere Sicherheit zu wahren und Wohlstand sowie soziale Sicherheit zu gewährleisten, behält sie ihre Glaubwürdigkeit auf der internationalen Bühne. Damit sind ihren außen-und sicherheitspolitischen Ambitionen gewisse Grenzen gesetzt, was nicht unbedingt ein Nachteil sein muss. Die Rolle der Weltpolizei sollte sie ruhig denjenigen überlassen, die über entsprechende militärische Mittel und den erforderliche Kampfgeist verfügen.

Ein wichtiger Bereich der europäischen Außenbeziehungen betrifft die Entwicklungspolitik und die Beziehungen zu den Staaten der Dritten Welt. Auch hier hat die EU dank substantieller Hilfsprogramme eine wichtige und weltweit anerkannte Rolle. Es begann damit, dass die ehemaligen Kolonialmächte der EU die Lasten der Entkolonialisierung auf breitere Schultern verlagern wollten. Das betraf neben der projektgebunden Entwicklungshilfe auch die wirtschaftliche Entwicklung in diesen Ländern. Die Mitgliedstaaten der EU schufen den Europäischen Entwicklungsfond für die „ AKP-Länder“ und gewährten diesen Staaten privilegierten Marktzugang, in einem späteren Zeitpunkt bis hin zur völligen Abbau des Zolltarifs für die ärmsten dieser Staaten (LLDC).

Konzentrierte sich die Hilfe für Entwicklungsstaaten bis zum Ende der 80er Jahre noch auf die AKP Staaten, so wurden diese Programme später ergänzt durch Hilfsprogramme für lateinamerikanische und asiatische Entwicklungsländer (PVD-ALA). In der zweiten Hälfte der 90er Jahre wurden auch die Mittelmeeranrainerstaaten der EU im Rahmen des sog. Barcelona- Prozesses in ein europäisches Hilfsprogramm einbezogen. Zurzeit beträgt der Haushalt für diese drei Programme etwa 4,5 Mrd. Euro jährlich. Im Finanzrahmen für die Zeit von 2014 bis 2021 sind 23 Mrd. Euro für verschiedene Finanzinstrumente bewilligt. Zählt man die 30 Mrd. für den Europäischen Entwicklungsfonds hinzu, der nicht im Haushalt der EU veranschlagt, aber durch die EU-Kommission sozusagen treuhänderisch verwaltet wird und die 18 Mrd. Euro, die für die Nachbarschaftshilfe eingestellt wurden, dann kommt man auf ein Finanzvolumen von durchschnittlich 10 Mrd. Euro pro Jahr, die der EU für ihre Hilfsprogramme in den ärmeren Staaten im Rahmen erweiterter Entwicklungsprogramme zur Verfügung steht. Ergänzt werden diese Programme durch handelspolitische Maßnahmen wie den privilegierten Marktzugang, Garantie- und Stabilisierungsfonds für Preisstützungen bei ausgewählten Exporten von Rohstoffen und ein für diese Staaten wichtiges Präferenzsystem.

Ganz so selbstlos, wie es in dieser Darstellung jetzt erscheinen mag, wird diese Hilfe freilich nicht gewährt. Die EU verlangt als Gegenleistung nicht nur Anstrengungen der Empfängerländer zur Stärkung von deren Rechtsstaatlichkeit und demokratischer Strukturen, sondern beharrt auch ihrerseits auf Marktzugangsprivilegien, Garantien beim Gewerblichen Rechtsschutz oder Zugang zu natürlichen Ressourcen, wie z.B. Fischereirechte in den maritimes Wirtschaftzonen dieser Staaten auf der Grundlage fester Fangquoten, für die es dann von Seiten der EU einen finanziellen Ausgleich gibt.

Zeigt die EU in ihrer unmittelbaren Nachbarschaft und in den Ländern der Dritten Welt starke Präsenz, so ist das Verhältnis zu anderen großen und größeren Mächten nicht so eindeutig definierbar. In Verhältnis zu OECD Ländern wie den USA, Kanada, Australien, Neuseeland, Japan, Korea oder auch zu einigen wichtigen Schwellenländern wie Indien, Brasilien, Südafrika oder Mexiko sind die Beziehungen zur EU eher von der politischen Konjunktur abhängig. Die EU ist für diese Länder ein wichtiger Partner, der durch die Schaffung des Binnenmarktes und die Einführung einer gemeinsamen Währung Investitionstätigkeit und Marktzugang wesentlich erleichtert hat. Hier zeigt sich auch einmal mehr, wie wirkungsvoll die EU im Bereich der Außenbeziehungen tätig sein kann, wenn sie auf der Grundlage einer Gemeinschaftszuständigkeit operiert. Es gibt auf dem Globus nur noch sehr wenige Staaten, die nicht in der einen oder anderen Form mit der EU durch gemeinsame Erklärungen oder Partnerschaftsabkommen vertraglich verbunden sind.

Dennoch ist der politische Einfluss der EU begrenzt durch den Mangel an rechtlicher und struktureller Kompetenz im Bereich von Außen- und Sicherheitspolitik. Als starke Wirtschaftsmacht hat die EU zwar ein nicht unbeträchtliches politisches Gewicht und bei internationalen Konferenzen im Bereich von Außenhandel, Wirtschaft und Entwicklung ein gewichtiges Wort mitzureden. Wenn es aber um allgemeine Fragen der politischen Beziehungen zwischen Staaten geht, wenn Sicherheitsaspekte eine zentrale Rolle spielen, tritt die EU in den Hintergrund und überlässt es den Mitgliedstaaten, für sich und für Europa zu sprechen und zu handeln.

Man hat immer wieder den Versuch gemacht, diese Situation zu ändern, aber ohne durchschlagenden Erfolg. In Einzelfällen wurde und wird der EAD zwar zu Sondierungen und Gesprächen genutzt, vor allen Dingen in Fragen, die für die Mitgliedstaaten eher heikel sind. Aber besonders erfolgreich war die EU bei solchen Operationen bisher selten. Die Europäischen Institutionen tun sich schwer, kohärente Politik zu formulieren. Die zahlreichen Akteure stehen sich gegenseitig im Weg. Die großen Mitgliedstaaten können und wollen nicht auf eine eigenständige Rolle verzichten, auch wenn sie stets das Gegenteil behaupten.

Im Verhältnis zu den USA, Russland, China oder Japan und erst recht im Sicherheitsrat der VN kann die EU nur wenig bewegen und tut sich schwer, sich Gehör zu verschaffen. Und wie sollte sie es auch, in Anbetracht der so unterschiedlichen Interessen, Traditionen und Präferenzen in ihren eigenen Reihen? Außerdem ist hier die Versuchung einzelner Mitgliedstaaten besonders groß, eigene Akzente zu setzen. Aber die Tatsache, dass es beispielsweise den USA so leicht fällt, die EU immer wieder als inkompetent und schwach abzuqualifizieren, liegt auch an deren Unfähigkeit, eigenständige Alternativen zu entwickeln und die MS als kompakte Einheit in Stellung zu bringen.

Ausblick

Im Prozess der Europäischen Integration wechselten Perioden der Stagnation und der Krisen mit Phasen des Aufbruchs und neuer Entwicklungen. Erfolge und Rückschläge gehen häufig Hand in Hand, wie zum Beispiel in den Jahren zwischen 2007 und 2010, in denen einerseits der Lissabon-Vertrag in Kraft trat, andererseits die mit der Weltfinanzkrise verbundenen Rettungsaktionen die EU nach innen und außen gehörig unter Druck setzte.

Krisen, so wird gesagt, haben die EU in der Regel eher gestärkt als geschwächt. Auch heute steht die EU vor neuen Herausforderungen und vor der grundsätzlichen Frage, wie es auf der europäischen Ebene eigentlich weiter gehen soll. Zum ersten Mal seit den Debatten über ihre Gründung ist die EU wieder mit einer Sinnkrise konfrontiert, in der die Begründung für die Integration als solche in Frage gestellt wird. In den kommenden Jahren wird es darum gehen, den schleichenden Prozess des Auseinanderdriftens Europas zu stoppen und dem europäischen Einigungsgedanken wieder neue Impulse zu geben. Hier einige Anregungen, wie dies geschehen könnte:

Erstens müssen wir endlich den innovativen Charakter der EU begreifen und damit aufhören, die EU ständig mit einem klassischen Nationalstaat zu vergleichen. Wenn man den „sui generis“-Charakter der EU wirklich ernst nimmt, erkennt man das Potential zur Veränderung der internationalen Beziehungen, der in der Idee von einem einigen Europa steckt und der uns helfen kann, das politische Umfeld innerhalb Europas und weltweit zu verändern und im Prozess einer zum Positiven gewendeten Globalisierung für Stabilität, Zusammenarbeit zum gegenseitigen Nutzen und für gegenseitige Hilfestellung zu sorgen .

Die EU ist trotz mancher Unvollkommenheiten und Fehlentwicklungen ein wichtiges pädagogisches Experiment: Sie gibt der Welt Erfahrungen und Handlungsanweisungen, um friedliches Zusammenleben zu erlernen und zu praktizieren. Dabei verändert sie das klassische Völkerrecht und die im 17. Jahrhundert entwickelten Staatstheorien. Mit ihr betreten die Bürgerinnen und Bürger von 28 souveränen Staaten Neuland. Klar, dass damit neben den Chancen auch Risiken verbunden sind.

Die moderne und vielfach vernetzte Industrie- und Informationsgesellschaft ist auf der Suche nach neuen Wegen des staatlichen Miteinanders. Die EU ist als Modell auch für andere Staaten attraktiv, weil sie regionalen Besonderheiten Rechnung tragen kann. Auch die Methode ihrer Entstehung ist für andere Staaten interessant: Die EU wächst und entwickelt sich institutionell anhand von Optionen zur Regelung konkreter Sachverhalte, die im Verhältnis zu Nachbarn und Gesellschaften mit gleichgerichteten Interessen im politischen Tagesgeschäft diskutiert werden. Es geht also im Verhältnis zu anderen Regionen nicht darum, sie zu kopieren, sondern von ihrer Methode zur Problemlösung zu lernen.

Zweitens muss die EU ihre Zielsetzungen überprüfen, wenn sie weiterhin international beispielhaft sein möchte. Das bedeutet vor allen Dingen, dass sie ihre traditionelle Ausrichtung auf Marktliberalisierung an die Erfordernisse der modernen Gesellschaft anpassen muss. Wenn die Kommission in Brüssel primär als ein Instrument erscheint, das den Staat aus dem Wirtschaftsleben heraushalten soll und die freien Kräfte des Marktes von allen lästigen Fesseln befreit, verliert sie den Kontakt zu den Menschen und der adäquaten Befriedigung von deren Grundbedürfnissen.

Die internationale Finanzkrise hat gezeigt: Ohne staatliche Lenkung wird unserer Gesellschaft zunehmend in Schieflage geraten. Probleme wie eine nachhaltige Energiepolitik, der Klimawandel, die Befreiung der Dritten Welt von den Schäden des Kolonialismus, die Bekämpfung der grenzüberschreitenden Kriminalität und des Terrorismus oder Armutsmigration lassen sich nicht durch Privatisierungsmaßnahmen lösen. Die EU muss den Bürger und seine unmittelbaren Bedürfnisse in den Vordergrund ihrer Politik stellen. Erst wenn das richtige Gleichgewicht zwischen den Rechten und Ansprüchen Aller erreicht ist, wird die EU ihrer Pionierrolle auch für andere Teile der Welt gerecht werden können. Dazu gehört auch, dass sich die EU auf das beschränken muss, was sie objektiv leisten kann und was den Menschen als echten Mehrwert empfinden. Dieses Prinzip ist deshalb zu Recht in den Vertrag von Lissabon aufgenommen worden.

Das gilt im Übrigen auch für eine gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik. Man mag die Unfähigkeit der EU zur Schaffung einer kohärenten Außenpolitik beklagen aber in dieser Schwäche kann auch eine Stärke liegen: die EU als Partner ohne spezifische weltpolitische Ambitionen aber bereit, die Friedensbemühungen der UNO im Rahmen ihrer Möglichkeiten zu unterstützen: das wäre zweifellos sinnvoller, als der Welt Lehrstunden zu erteilen, welches das bessere Gesellschaftsmodell ist

Drittens wird das Maß an innerer Akzeptanz darüber entscheiden, wie effizient die EU auf der diplomatischen Bühne handelt und wie sie von anderen bewertet wird. Auch hier gilt es, die richtige Balance zu wahren: Eine durch inneren Zwist geschwächte EU kann kein verlässlicher Partner für andere Länder und Regionen sein. Und Großzügigkeit muss auch dem Steuerzahler vermittelbar bleiben.

Die EU ist daher gut beraten, bei der weiteren Entwicklung ihrer Beziehungen zu Drittländern und ihrer Erweiterung Augenmaß walten zu lassen. Jeder neue Beitritt vergrößert nicht nur das Wirtschaftsvolumen der EU, er vergrößert auch unser internes Konfliktpotential und verschärft den Verteilungskampf. Die Entscheidungsfindung wird schwieriger, insbesondere in Bereichen, in denen eine echte Gemeinschaftskompetenz (noch) nicht vorhanden ist.

Auch die Erweiterungs- und Nachbarschaftspolitik der EU muss auf den Prüfstand. Wenn über die Frage der Zugehörigkeit zur EU Bürgerkriege ausbrechen, dann ist in den Außenbeziehungen der EU etwas schief gelaufen. Auch innerhalb der EU beginnt es zu kriseln: Ob Katalanen, Lombarden, Basken, Schotten, Flamen oder Wallonen: Die Tendenz nimmt zu, unter Berufung auf die Zugehörigkeit der EU den nationalen Zusammenhalt aufzukündigen. Es war nun sicherlich nicht die Absicht der Gründungsväter, die europäische Integration zum Initialzünder für ein Auseinanderbrechen der Nationalstaaten zu machen.

Um Stabilität und Wohlstand in Europa zu gewährleisten, bedarf es also nicht nur frommer Wünsche und guter Absichten. Erforderlich ist auch ein solides Maß an Konvergenz und das Vorhandensein gemeinsamer Wertvorstellungen wie Rechtsstaatlichkeit, Demokratie, Solidarität und Toleranz.

Viertens braucht die EU für die aktive Außen- und Sicherheitspolitik auch die adäquaten Instrumente und das entsprechende Know-how. Nach den Erfahrungen der Vergangenheit muss man wohl davon ausgehen, dass sich die MS der EU auf absehbare Zeit nicht auf eine politische Union und eine integrierte Außenpolitik einigen werden. Dazu sind die notwendigen Rahmenbedingungen nicht vorhanden, und der Zeitgeist geht ebenfalls in eine andere Richtung. Für die Befürworter eines stärker integrierten Europas mag das eine Enttäuschung sein. Vielleicht eröffnet sich dadurch aber auch eine Chance, abweichend von der klassischen Diplomatie eine neue Form der Außenpolitik zu entwickeln, mit einem stärkeren Akzent für die Belange einer interaktiven und weltweit vernetzten Informationsgesellschaft. Diese könnte die klassische Diplomatie der Allianzen und der politischen Beziehungen ergänzen, die ja weiterhin in den Händen der Mitgliedstaaten liegt.

Die Kommission entwickelte seit Mitte der 50er Jahre eine dem diplomatischen Dienst vergleichbare Struktur, um die Außenbeziehungen, die ihre Kompetenz berührten, angemessen zu verwalten und international abzusichern. Dieser Dienst konzentrierte sich auf Bereiche, die in der globalisierten Welt inzwischen an Bedeutung zunehmen: Wirtschaft und Handel, Wettbewerb, nachhaltige Entwicklung, Landwirtschaft, Umwelt- und Klimaschutz, Fischerei, Infrastruktur, Energie, Forschung etc. Es handelt sich also um Themen, welche die klassische Diplomatie in der Regel lieber den Experten überlässt, obwohl sie in multilateralen und bilateralen Verhandlungen und Verträgen zunehmend an die Spitze der Tagesordnung rücken.

Der EAD dagegen hat in Anlehnung an die in den Außenministerien übliche Praxis den politischen Beziehungen Vorrang eingeräumt. Das ist insofern bedauerlich, als damit ein Bereich Vorrang über die europäischen Außenbeziehungen erhält, der intergouvernemental funktioniert und weiterhin in den Händen der Mitgliedstaaten liegt.

Ohne den EAD grundlegend strukturell zu verändern wäre es sicher möglich, das seit Lissabon praktizierten Primat der Außenpolitik über die Gemeinschaftszuständigkeiten zu relativieren. Es geht einfach nicht an, dass eine in der Realität nicht existierende Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik die Steuerung der EU-Außenbeziehungen übernimmt, obwohl der Kern dieser Beziehungen in den Gemeinschaftspolitiken liegt.

Ein Schlusswort:

Die Zuständigkeiten der EU im Bereich der Außenbeziehungen sind, wie dargestellt, vielfältig. Die EU ist allein durch ihre wirtschaftliche Kompetenz, die Attraktivität des Binnenmarktes, die gemeinesame Währung und ihre Mitwirkung an vielen Bereichen der internationalen Beziehungen ein globaler Akteur und vielgefragter Partner. Die EPZ bzw. GASP hat zwar wegen ihrer intergouvernementalen Charakters in der Vergangenheit nur wenig zustande gebracht, war aber immerhin ein brauchbarer Rahmen, um den Austausch von Meinungen innerhalb der Gemeinschaft zu ermöglichen und um gemeinsame außen- und sicherheitspolitische Positionen zu erarbeiten. Der EAD als Nachfolger der GASP kann, wenn die richtigen Anpassungen vorgenommen werden, das Gewicht der EU noch weiter verstärken.

Der Trend zur intergouvernementalen Politik hat sich in den letzten zehn Jahren verstärkt und auch in der internationalen Finanzkrise die eigentlich notwendige Bildung einer politischen Steuerung, beispielsweise in Form einer Wirtschaftregierung, verhindert.

Die Herausforderung der kommenden Jahre wird demnach darin liegen, die vorhandenen Strukturen zu verbessern, Bürgerbeteiligung an der Europäischen Politik noch stärker zu fördern und das Modell EU der Welt als Beispiel für gelungene und wirksame Politik einer Gemeinsamkeit von Völkern vorzuleben. Deutschland, das von der EU am meisten profitiert und das sich als konstruktives Mitglied dieser Gemeinschaft wieder Respekt und Ansehen bei seinen Nachbarn und weltweit erworben hat, trägt bei diesen Bemühungen besondere Verantwortung. Es bleibt zu hoffen, dass wir auch in Zukunft den Erwartungen gerecht werden, welche die Welt an uns richtet.


Dieser Eintrag wurde veröffentlicht am 27. März 2014 um 13:55 und ist abgelegt unter EU: politische Dimension.

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